【編者的話】2014年對中國經濟而言并不是普通的一年，中國各領域的改革措施逐漸推出，卻有進有退。陶然教授為FT中文網年度報告撰寫《對2014年中國經濟改革的回顧與反思》系列文章，希望不僅對中國過去一年的系統(tǒng)性改革邏輯做出梳理判斷，同時希望有破有立，將基于實地考察的地方行之有效的經驗和經過系統(tǒng)研究的國外經驗悉數呈現，防止中國在一些關鍵性的改革方向上選擇錯誤，群策群力幫助中國經濟實現平穩(wěn)轉型。
在本系列的上一篇中，我們提到要在中國注意人口凈遷入地的城鄉(xiāng)結合部通過“區(qū)段征收”模式，允許城中村、城郊村村民與村集體建設市場化導向的出租房，解決農民工入城定居乃至流動人口子女教育問題，換句話說就是尋求低成本、高收益的方式解決如何在城市把人留下來的問題。這也是剛剛召開的中央農村工作會議要解決的問題，那么目前已有的相關改革措施能否實現突破？本篇就將討論如何通過有效的純農區(qū)土地制度改革，讓留在農村的人提升農業(yè)生產與農村生活條件，同時如何處理那些遷出農村者土地的問題。
農村土地改革進展非常有限
農村土地制度改革，除了本系列上一篇討論過的城鄉(xiāng)結合部集體建設用地入市之外， 主要就是純農區(qū)的宅基地和農地改革。
2014年有關土地改革的最重要政策文件是中央的“一號文件”，其中提出，要“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助?！?
農地確權的最新進展是2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》。該意見指出，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在農村宅基地方面，2014年的一號文件提出， “完善農村宅基地管理制度。……有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，切實保證耕地數量不減少、質量有提高?！?
仔細考察2014年農村土地改革政策，其中涉及到純農區(qū)的部分最值得討論有兩個方面，即農地確權以及與宅基地相關的“完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作”。這兩方面不僅是現在農村土地制度改革的焦點、而且也是最容易引起爭議的重大問題。
原則上講，農村土地確權賦予了農民更完整的土地權利。確權之后，農民工在家鄉(xiāng)的承包地、宅基地、房屋等財產權利能夠固化和得到保護，更有可能通過農地抵押貸款支持農業(yè)生產，甚至還可以通過流轉為農民帶來財產性收入，有助于那些外出農民工在城市立足。這也是傳統(tǒng)財產權理論與古典經濟學理論對產權明晰問題一直非常重視的根源所在。
在現階段中國進行的農村土地確權，就是確定某一范圍內土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利內容。這個事情說起來簡單，但實際操作上每宗地的確權過程很復雜，包括土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等。
理論上講，只有農地確權改革成本能被確權收益所覆蓋，改革就值得推動。 但目前的改革方案很難實現這一點，不僅確權成本很高，而且確權收益也非常有限。如果不進行重大調整并配套相應措施， 那么必然會在執(zhí)行中帶來諸多問題， 結果很可能是政府花了很多錢， 卻沒帶來太多好處，甚至反而惹來不少麻煩。
當前農地確權方式成本高且可能激化矛盾
先來看農地確權的直接成本。目前，國土部對農村集體土地所有權確權登記發(fā)證任務已基本完成，后面要做的主要是承包地的承包經營權、宅基地使用權的確權到戶。前者由農業(yè)部門負責。從測量角度看，宅基地在戶與戶之間的邊界還比較清楚，但耕地就麻煩一些，包括清理大數量的零碎地塊、指認邊界，都是非常費時費力的工作。
目前，很多地方對確權改革不太積極，主要還是資金問題，確權要干部下鄉(xiāng)，但現在下鄉(xiāng)補貼不高，有些干部根本不愿意去。除了干部補貼外，村民誤工費也是一塊，這些都屬于土地確權的工作經費，只占確權支出小部分，相比之下，支付給測量公司的費用更高。根據南方農村報記者的報道，廣東德慶4個試點村的航拍圖、戶外實地測量、制圖、軟件系統(tǒng)建設、制作土地證等工作都由測量公司承包，估計支付給測量公司的費用就要40多元/畝，加上宣傳發(fā)動等方面的經費，確權經費平攤到每畝約50元。
就目前各地農地確權試點情況看，畝均成本基本上在40元到上百元，全國現有耕地20.27億畝，即使保守按50元測算，全國農地確權總成本也會超過1000億元，實際操作后包括與信息化相關的商業(yè)利益介入后估計還會更高。即使中央給一定補貼， 地方也還要出大部分。
更大的問題在于，農地確權不僅有前述直接成本，還有不能忽視、甚至更高的另外兩類間接成本。
首先是確權過程中不可避免出現的村民之間、村民與村集體、乃至村民與推動確權的地方政府之間的矛盾。這里的關鍵問題，是到底按什么規(guī)則確權，特別是城市化中人口大規(guī)模外出條件下應該給誰確權。中國農村土地為集體所有，農村社區(qū)內因不同家庭間人口相對變動而帶來的土地調整壓力一直存在。1998年二輪承包時，中央基本確定了土地承包關系長期穩(wěn)定不變的原則。如果在未來五年內要按既有農地分配完成確權，那么就很容易引致二輪承包后家庭有新增人口、但未獲土地農戶的強烈反對；而重新根據現有人口進行土地分配并確權，又一定會帶來那些已占有土地農戶的反對。結果必然是進退兩難、甚至在確權過程中引發(fā)矛盾。實際上，不少農村地區(qū)二輪承包后有20-30%的農民目前沒有土地，包括剛出生的小孩和婚遷來的人口，現在土地要確權，這就意味著他們未來都沒地了。
如何解決歷史積累的矛盾，面對現實的不公平是承認現狀，還是重新調整？《農村土地承包法》規(guī)定了“增人不增地、減人不減地”的原則，但村莊自治法規(guī)里又有“經多數村民同意，可以做出調整”的表述。即使二輪承包后不鼓勵土地調整，一些地方仍然采取了“大穩(wěn)定、小調整”的政策，個別地方甚至還在進行大調整； 但對那些沒有調整的地方，也有不少農戶，尤其是人口增加的農戶希望未來調整。我們2008年在全國六省、30縣、60鄉(xiāng)鎮(zhèn)、120村所進行的調查表明，有超過60% 的受訪者認為不調整的政策不合理。 因此，二輪承包后，尤其是那些土地沒有調整的村莊，累積矛盾不小，重新調地訴求也很強烈，完全不予理睬于法于理都不合適。因此，如果不處理好這些問題就強行推動確權，很可能不是解決矛盾，而是制造矛盾的動作。
也正因如此，各地實踐中農地確權模式也難以統(tǒng)一。 有些地方并非去實測土地面積并確權到農戶，而是僅僅確權到村集體或村小組。還有部分農村土地實行“確權確股不確地”但如果不能確權到戶，確權基本上就成為了一句空話。
確權問題還跟城鎮(zhèn)化過程中大量勞動力外出問題緊密相關。 一般而言，城鎮(zhèn)化因其可釋放農村人口進入城市，有利于那些留在農村的勞動力規(guī)模經營并提高其務農收入。但在目前確權政策下，這個效果卻很難充分體現。中國目前已有約兩億農村流動人口遷移到城市，并以城市為就業(yè)、居住和生活的主要地點。如何處理定居城市的遷移人口留在農村的土地問題？一方面，絕大部分農村外出打工者收入要遠遠高于留在農村的務農者，而后者恰恰是因為農地規(guī)模過小、農業(yè)基礎設施水平不高而收入低下。如果也一視同仁地為外出打工者確權，那么農村留駐人群就不得不支付更多租金成本才能擴大經營規(guī)模，這樣其農業(yè)收入提高也有限。但另一方面，不給外出流動人口確權也未必合理，而且也必然招致這些農民的反對，尤其在外出人口在城市還無法實現永久性定居的情況下。
當前的政策傾向于一視同仁確權，其實最多也就是“兩害相權取其輕”。但這里需要追問一下，是否還有更好的替代解決方案？ 回答是肯定的。這個問題后面再詳述。
土地確權的另一個重要的、迄今為止沒有被充分重視的成本，就是它對未來實現農業(yè)適度規(guī)模經營、農田水利基礎建設乃至于農業(yè)現代化所帶來的巨大潛在成本。
中國農地利用的一個最基本特征，是土地規(guī)模小、數量多，就是所謂的“碎渣地”困境。中國家庭農場規(guī)模偏小，土地分配時因兼顧土地肥力與地塊位置差異不得不好壞搭配、遠近搭配，導致農地細碎化嚴重且互相插花。平均每個中國農民家庭大約有8畝地，但每個家庭的土地又經常被分割為至少五塊，不僅田埂和一些未利用地閑置，而且也不利于農田水利基礎設施建設。
因此如果按照現狀確權，對未來土地整理乃至于農業(yè)規(guī)模經營會帶來很大的困難。而且，如果在當前土地細碎化情況下直接根據現狀推進確權，就很容易出現經濟學中的“反公地悲劇”——如果某一資源有很多權利人，而這種資源卻須整體利用才最有效率，因每個土地權利人都可能以“釘子戶”的方式阻止他人整合利用，合作往往難以達成，資源的最佳利用就難以實現。
與農地破碎化相類似的一個情況，是城市郊區(qū)農民宅基地確權和未來整體開發(fā)利用的矛盾。如果一塊土地上的所有者太多，每個家庭擁有宅基地規(guī)模過小，就不利于整體非農業(yè)轉用和經營性開發(fā)。一旦處理不當，過快確權發(fā)證反而可能導致土地無法實現最有效的整體利用。
當前確權政策導致收益極小化
確權是為了帶來諸多收益，確權后應有利于土地轉租、抵押和買賣。但就目前政策來看，農地確權所確“承包經營權”顯然不能買賣，僅允許轉租和抵押。且對中國而言，絕大部分農地、尤其是占主體的破碎農地，其轉租價值非常有限，而抵押價值則幾乎不存在。破碎且規(guī)模小的承包地即使可以轉讓，理論上也可以到銀行去融資，但因不能自由買賣，必然抵押價值極低。這一方面是因為幾十年承包權租金的定價比較困難，另一方面銀行為小額放貸承擔的單位成本勢必很高，銀行肯定缺乏動力。因此，它不會有利于這一政策希望支持的農村家庭農場壯大。
當然，從積極面來看，抵押政策如果可以推行下去，短期內至少可以讓農村大戶、或者下鄉(xiāng)農業(yè)企業(yè)受益。但如果最后不允許農地完全市場化，或者說實現土地所有權的買賣，這種抵押融資可能反而會造成更多的問題，包括農村收入分配問題和小農凋敝問題。因此，逐步允許農地自由買賣、所有權（或至少是永久使用權抵押），是讓金融抵押融資市場能真正為小農服務的必要條件。
實際上，當前很多農業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)從農民那里轉包的農地也缺乏法律保障。特別是地方政府單方面推動的大規(guī)模轉包，一旦未來農民工因失業(yè)而返鄉(xiāng)后，很可能要求收回已經轉包出的承包地，于是會發(fā)生大規(guī)模的違約風險。即使法律上這些農民未必占理，也仍可能對農村社會穩(wěn)定造成不利影響。
總體來看，不能買賣的農地確權成本高昂而收益非常有限。按照現有政策進行農地確權的結果，基本上只是增加了相關部門的工作經費， 而不能有效推動農地市場化。
不允許農地自由買賣，政府可能有其考慮，首先是擔心這個政策一旦實施會引起農村土地過度集中，甚至可能導致大批農民失地；其次，政府可能還擔心農地利用失控，無法實現耕地保護的目標。
但上述擔心都缺乏足夠的理論與經驗支持。如果說農地在局部地區(qū)出現過度集中與保護不力的情況，恰恰是現有體制所必然帶來的問題。先來看農地的過度集中：農村土地集體所有這個體制，實際上給村集體乃至地方政府過度推動土地集中創(chuàng)造了便利條件。不少縣市以推動農業(yè)產業(yè)化、現代化、推動農業(yè)集中經營為名，引導農業(yè)大戶和現代農業(yè)企業(yè)去長期轉包個體農戶的承包地。很多此類集中是強勢地方政府單方面推動帶來的，有時候農民本人，尤其是外出打工的農民并不知情，或并不完全同意。如果當前確實存在一些農地過度集中傾向， 恰恰是地方政府不僅作為裁判員，而且還直接作為運動員參與農業(yè)產業(yè)化的結果。如果農地允許自由買賣，不僅有助于實現農地確權后的各種好處，而且可以讓政府真正成為一個相對中立的裁判員， 有助于遏制農地過度集中的出現。
再來看耕地保護。在農地不允許買賣的情況下，農村大批勞動力外出打工，但卻缺乏在城市定居的穩(wěn)定預期。于是農地轉租一定傾向于短期化、或者干脆把農地交給親戚朋友照顧，甚至直接撂荒。這樣顯然不利于耕地的保護，也無法將農地流轉到種田能手那里。此外，只要政府在關系到農地轉非的土地利用規(guī)劃上嚴格依法，農地自由買賣也一般不會導致農地用途改變。反倒是目前地方“土地財政”的運行模式，尤其是工業(yè)用地低價出讓模式下，地方政府隨意擴張城市建設邊界并大規(guī)模征地建設開發(fā)區(qū)，才是最浪費農地，最不利于耕地保護的行為。
如果政府的政策不僅允許農地自由買賣，而且允許農村建設用地自由買賣，甚至農地轉非過程中可以在征收土地增值稅或所得稅基礎上實現自由交易，那么地方政府零地價、負地價招商的情況就馬上能夠得到有效遏制。因此，讓基于合理土地利用規(guī)劃基礎上的農村農用地與建設用地市場充分發(fā)育，才是實現有效保護耕地的根本途徑。
基于以上討論，土地確權就必須避免 “早做早主動，晚做晚主動，不做就永遠被動” 的思路。
實際上，農地確權不僅與耕地保護問題相關，也與農地整理問題關系緊密。如果能在一個整體性的框架中思考中國農地制度與農業(yè)、農村現代化問題，并基于既有的有效政策實踐，同時開拓政策改革思路，那么就有可能在找到一個多贏的改革政策組合。
“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”帶來諸多社會問題
近年來，中國耕地保護政策的一個重大舉措，就是國土部推動的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”。2004 年國務院下發(fā)了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。2005年國土資源部出臺了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，提出將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區(qū)內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。
近年來，為了獲得計劃下達之外的建設用地指標，地方政府越來越多地考慮通過對以宅基地為主的農村建設用地復墾來新增耕地。在中央政策許可下， 2006 年，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點。2008 年起有19 省相繼加入增減掛鉤試點。除那些具有全國知名度的地方改革實驗，比如成都的“拆院并院”、天津的“宅基地換房”、嘉興的“兩分兩換?、重慶的”地票交易“， 全國各地以”新農村建設“、”新民居建設“、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”為名而推動的撤村并居和農民集中居住，一直在大規(guī)模進行。
客觀說，“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策有其現實的社會、經濟背景。高速城市化過程中，農村人口大規(guī)模外遷，農村開始逐步出現空心化現象。尤其在人口大量外遷的純農區(qū)，問題非常突出。在原有農村宅基地分散分布情況下，要為留守人群（老人與兒童）提供公共服務、并逐步提升農村生活基礎設施的水平，確實存在成本較高的問題。
特別是2006年農業(yè)稅全面取消后，雖然降低了農民負擔，但也導致很多純農區(qū)村集體缺乏資源去提供公共產品，結果是農村道路修建、村落內的河溝整治、小型水利設施、學前教育、五保供養(yǎng)等農村內部公共產品嚴重缺乏。在內地不少純農區(qū)，還存在大多數自然村的街道狹窄、路面質量不高、排水設施落后、垃圾成堆、污水橫流的情況。部分欠發(fā)達農村地區(qū)，水、電等農民生活必需的基礎設施還很缺乏，電網老舊、破損、存在隱患。這也就說明，從需求面上看，宅基地復墾并推動農民集中居住，從而提升農村基礎設施與公共服務水平，確實存在一定必要性。
實際上，那些撤村并居做的比較好的地區(qū)，通過城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤政策帶來的資金，有效地實現了農村居住點基礎設施與公共服務條件的提升，有助于實現對農村留守人群包括老人、婦女與兒童的集中服務，改善居住條件，推動了農村現代化。
然而，上述政策在各地執(zhí)行中不可避免地出現了一些問題，有時候甚至是非常嚴重的問題。在獲取建設用地指標的驅動下，地方政府傾向于過度推動。從近年來我們及一些其他研究者對不少地區(qū)的實地調查來看，無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，基本上都是地方政府主導制定，缺乏公共參與。如此，各種問題出現幾乎是必然的。
首先。一些地區(qū)在城鎮(zhèn)邊建設大規(guī)模的高密度公寓式農民居住小區(qū)、鎮(zhèn)內幾個被拆除村莊的原居民統(tǒng)一被安置到農民居住小區(qū)。對農民而言，盡管生活方便了，農業(yè)生產卻受到很大影響；一些地方政府宣稱，通過宅基地換房，農民獲得了市值幾十萬的基礎設施配套齊全的全新住房。但農民卻認為自住住房的市場價值沒有意義。相反，安置住房的居住面積比原來小了，庭院和道場沒有了，居住條件下降了。而且，公寓式住房使他們無法繼續(xù)農業(yè)生產，與此同時將來還要交水電費、物管費等，提高了他們的生活成本。
由于村莊整治及建設新型農村社區(qū)需要龐大資金。一般投資數億元才能建成一個容納5000人口規(guī)模的新型農村社區(qū)。于是有些地方就出現了政府指標交易收入只能覆蓋集中居住點的基礎設施建設，但無法覆蓋建房成本的情況。結果是被集中居住的農民自己要掏錢買房，甚至可能花掉多年打工的積蓄。根據社科院農發(fā)所在河南的調查，在新型農村社區(qū)建設中，修建新房的費用主要由農戶承擔，該調查收集的279個農民拆舊建新總支出有效樣本數據顯示，參與拆舊建新農戶拆舊建新平均負擔14.03萬元/戶，其中建新房支出占78.82%，新房裝修支出占21.54%。
其次，很多地區(qū)推行大規(guī)模、運動式整村拆遷。被拆的農民住房有相當部分是質量較好的磚瓦結構房屋且常年有人居住。拆遷顯然是一種資源的浪費；在北方平原地區(qū)的不少農村，農民居住本來就非常集中，但政府為獲得建設用地指標，要求農民必須集中上樓，致使民怨沸騰，這樣就完全違背了改革的初衷。
最后，各地出臺的宅基地換房政策中， 雖一再強調要充分尊重農民意愿，但實際操作中卻很難實現。在獲取建設用地指標來推動城市和工業(yè)發(fā)展的強烈激勵下，很難相信 “搬、還是不搬” 對拆遷復墾所涉及農民能夠構成一個真正的自愿選擇。通過斷水斷電等方式強迫農民集中居住的例子并不少見。
建設用地指標產生的“浙江模式”
那么有沒有一種方式可以破解上述的改革難題？根據我們的研究，農地整理折抵建設用地指標的“浙江模式”頗值得注意。
顧名思義，“農地整理”就是通過對農地，包括對田、水、路、林、村綜合整治，歸并零散地塊等措施，在加強農田水利設施建設、提高既有耕地質量的基礎上，同時增加有效耕地面積。
為解決建設用地指標不足及地方政府缺乏農地整理激勵的問題，上世紀末以來浙江省開始推行“土地整理新增耕地折抵建設占用耕地指標”政策。這項政策的要旨，就是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設用地指標。為鼓勵農地整理資源豐富但建設用地指標需求不大的縣市推動農地整理工作，浙江省政府還出臺了一系列政策，允許通過土地整理新增耕地折抵的建設用地指標進行跨縣市有償調劑。
由于每畝建設用地的指標費基本可以抵消土地整理的成本，這一政策也就同時解決了土地整理資金籌措和經濟發(fā)達地區(qū)建設用地指標不足兩個問題。2000年以來，浙江省的折抵指標市場運行良好，有利推動了農村土地整理工作。截至到2004年底，浙江省通過土地整理建成了1000多萬畝超過基本農田質量的標準農田，并通過折抵指標為省內發(fā)達地區(qū)騰挪了30萬畝的建設用地空間。
實際上，上述“浙江模式”與前面談到的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”改革的差別，就是除了宅基地復墾新增耕地同比例置換建設用地指標之外，還另外規(guī)定農用地整理新增有效耕地的72%可以折抵為建設用地指標。
在我們看來，上述多元化產生建設用地指標的“浙江模式”，不僅對于耕地保護本身，而且對中國全面實現農業(yè)、農村現代化而言，都具有重大的價值。其優(yōu)點，就在于它沒有另起爐灶去推翻現有建設用地計劃管理體系的基本框架，而是在接受基本農田保護任務和耕地占補平衡要求的基礎上，創(chuàng)造性地引入市場機制來跨區(qū)配置土地發(fā)展權。實際上，較之宅基地復墾折抵建設用地指標的政策，“農地整理新增耕地折抵建設用地指標”政策有幾個明顯的好處：
首先，農地整理成本平均而言大大低于宅基地復墾，避免社會資源浪費；宅基地復墾還需要很高的搬遷成本，但農地整理主要就是土地平整和農田水利基礎設施建設的成本。
其次，也正是農地整理可有效地改善農業(yè)基礎設施，提高農地質量，真正對農民、農業(yè)有利，更有利于實現耕地保質、保量的目標；
最后，農地整理不影響農民生活生產，反而有助于增加耕地數量和質量，不僅不會帶來農民之間的矛盾，還因做大蛋糕而有助于緩解農民之間就土地分配所可能產生的矛盾。與后面還要談到的農地確權新思路結合起來，農地整理還有助于解決現有農地確權政策所可能帶來的幾乎所有矛盾。。
雖然有上述諸多好處，但 “浙江模式”一開始就受到質疑，甚至有政府官員認為是鉆了政策的空子。原因何在？1999年國務院頒布的《土地管理法實施條例》第18條規(guī)定：“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。” 這里的關鍵問題是該條款中的補償指標這個概念非常含糊。在中國，農地要轉為建設用地，不僅需要上級下撥的建設用地指標，還需要滿足耕地占補平衡（本質上也是一種土地發(fā)展權指標），缺一不可。耕地占補平衡可以通過農地整理（一般可以增加10%左右耕地數量，各地有差異）、土地開發(fā)和土地復墾等措施來實現，但地方政府往往選擇去找那些比農地整理成本更低、但生態(tài)上也往往更為不利的措施，比如開荒、開發(fā)灘涂乃至填湖、填海造田去實現“耕地占補平衡“。因為相比開荒等方法，農地整理的成本較高，地方政府因此缺乏激勵。
但浙江省的農地整理新增耕地折抵建設用地指標政策，同時解決了地方政府農地整理缺乏激勵和建設用地指標需求難以滿足的這兩個問題?！罢憬Ｊ健钡恼呋A其實來自于中央文件，即國土資源部在1999年《關于土地開發(fā)整理工作有關問題的通知》（國土資發(fā)[1999]358號）。該文件第三點標題為“執(zhí)行好“百分之六十折抵”政策，鼓勵投資者整理土地 ”。
但可能是出于控制建設用地總體規(guī)模的考慮，國土資源部很快又解釋認定該條款中“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標”的含義是土地整理新增耕地的百分之六十可以用來補充建設占用的耕地，也就是說只能用于耕地占補平衡。
仔細研究，國土部的上述解釋其實多少有些自相矛盾。如果這里理解“土地整理新增耕地”可以用于建設占用耕地的補充來源（即占補平衡），為何還要有60%的規(guī)定？因為按照現行法律法規(guī)，墾造、復墾或者土地整理新增的耕地，只要質量達到要求就全部可以用于補充建設占用耕地。因此，浙江省對此理解為折抵建設用地指標，顯然是非常合理的。
可惜的是，這種合理的政策在浙江試驗過一段時間之后，于2007年被叫停，2009年最終停止。與此同時，以“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”為政策支撐的農村大規(guī)模集中居住，復墾農村宅基地卻在全國運動式地展開。（進一步討論參見“城鎮(zhèn)化中的撤村并居與耕地保護：進展、挑戰(zhàn)與出路” ）
如果控制建設用地總規(guī)模的最終目標是為了保護有限的耕地資源，那么既然農地整理可以在提高質量的同時新增耕地數量，為什么就不能折抵部分建設用地指標?又為什么要叫停這樣的好政策？畢竟，與有些地方強制農民集中居住相比，土地整理無論如何對農村、農業(yè)和農民都是有益的投資。
因此，結合宅基地復墾指標與農地整理折抵指標兩種方式多元化產生建設用地指標，應該是未來中央政策調整的主要方向。只有這樣，地方政府才會結合本地宅基地復墾與農地整理成本-收益的測算，在農民集中居住與農地整理之間取得適當的平衡，在農村居民點建設現代化與農業(yè)基礎設施現代化之間取得適當平衡。如果可以在全國范圍內建立一個上述兩種方式產生的建設用地指標的交易平臺，那么目前各地強制農民集中居住的壓力就可大幅度緩解，我們也就不會看到發(fā)達地區(qū)以及北方很多原來居住就很集中的村莊進一步大規(guī)模拆遷農房、趕農民上樓的現象。通過發(fā)達地區(qū)購買土地指標來保護經濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是糧食主產區(qū)的耕地和自然環(huán)境，也同時為發(fā)達地區(qū)提供更大的建設用地空間、就可以在全國范圍內實現農業(yè)、農村現代化之間的平衡，實現城鎮(zhèn)化與農業(yè)、農村發(fā)展的平衡。
2006年農村稅費改革之后，由于地方政府無法繼續(xù)從農業(yè)獲得稅收，農田水利基礎設施建設受到很大影響。目前，雖然中央通過多種渠道進行農田水利基礎設施投入，也要求地方政府應該用土地出讓金收入的10% 用于農田水利基礎設施建設，但地方政府積極性并不高。目前，農地整理的投入主體也是中央政府，每年幾百上千億計。但從中央下達的這類專項轉移支付，不僅未來會隨中央財力有限及未來提升一般性轉移支付比重的政策而減少，而且也不可避免地出現各種“跑冒滴漏”現象，個別地區(qū)甚至還出現因土地整理資金使用而帶來的群體性腐敗，干部成批落馬情況。因此，如果能結合浙江經驗，地方政府通過農地整理推進農田水利基礎設施的積極性就會馬上被調動起來，中央就可以在減少支出的情況下確保農田水利基礎設施的資金投入。
這里有必要討論一下農業(yè)、農村現代化的投入問題。中央對“三農問題”一直非常重視，相關財政支出最近幾年已每年超萬億，相當部分以專項轉移支付下撥。但這些專項轉移支付真正符合了地方解決“三農問題”的需求嗎？又有多少被真正用在、或者有效率地用在農業(yè)、農村發(fā)展上？國家審計署在審計專項轉移支付執(zhí)行情況時發(fā)現，一項支農資金大概有十幾個部門涉及，分工很細，大類項目、小類項目都要由中央一些部門來審批，不僅成本高，而且項目交叉重復，撒胡椒面。很多地區(qū)前些年還在籌集資金搞“村村通”工程，現在卻又開始大規(guī)模搞集中居住；前些年還在大力投資建設村小，現在又開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中辦學，一些村小甚至變成了雞舍豬舍。這其中的浪費到底有多少？
激勵不對，讓很多由地方申報項目的目的主要是為了獲得資金而不是真正解決問題。經常出現地方政府違規(guī)調劑挪用轉移支付、甚至結轉閑置資金的情況。由于三農專項轉移支付涉及到基礎設施、農林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等多部門，很多部委都有相應的權力，而地方官員也不得不頻繁“跑部錢進”。最近一位民營企業(yè)家在中紀委座談會上的發(fā)言，指出“三農轉移支付”已成高腐領域，在社會上引起很大反響。
關于既有財政轉移支付模式與效率問題，我們將在后面財政體制改革的討論中進一步深入。這里只想指出，花錢不是本事，把錢花好才是本事，如果能創(chuàng)造新機制與資源去更有效地解決問題，就更是改革應該尋求的目標。
農地改革的路徑：先整理再確權
未來中國如果可以順利通過城市戶籍與土地改革吸納農村外出打工人口與其家庭成員在城市永久性定居，就特別需要建立一個有效的土地流轉機制讓農村外遷人口逐步釋放出其留在農村的土地。也就必須想辦法找到一部分新增資源或資金去補償那些愿意放棄農村土地的外出人口。
我們認為，改革的基本出發(fā)點，就是通過有效的農村土地制度及配套政策改革，基于城鎮(zhèn)化過程中城市郊區(qū)土地增值的潛力，創(chuàng)造性地運用“土地發(fā)展權轉移與交易”這個在國外和國內部分地區(qū)已被證明非常有效的政策手段，實現城市政府，農村外出打工人口、純農區(qū)農民多個群體對城市化過程中土地增值收益的共享。
具體而言，還是要培養(yǎng)前面所說的多元化建設用地指標市場并推動跨區(qū)交易，而因此所產生的指標收入，除可部分用于農地整理、農地確權、農民集中居住外，還可部分用于村集體按照一定標準去購買那些到外遷人口留在農村的土地，再無償分給那些留在農村的人口。上述措施結合起來，就可以在農地整理與宅基地復墾之間取得平衡，有效化解中國城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)協調發(fā)展、耕地保護與城市建設并舉、農業(yè)現代化與農村建設現代化協調發(fā)展的目標。
在結束本部分的討論之前，有必要總結一下改革過程中整體改革方案設計與地方具體改革實踐經驗相結合的問題。
中央改革的政策雖然不能一刀切，但也絕對不能完全放手讓地方自己做主，必須要有一個方向大致正確的整體性改革方案。當然，這個方案不僅必須建立在對三農問題進行全局把握的基礎上，也必須建立在對地方改革成功經驗和失敗教訓進行充分總結的基礎上。換句話說，中央的政策一方面要來自于地方的實踐，但又不能囿于地方的實踐。以農地確權為例，成都等地其實前些年就已經花費很大投入推動本地農地確權，但確權后由于不能買賣，更難以抵押，所以確權后基本上沒有帶來太多收益，這樣改革的意義就非常有限。既然我們觀察到從局部地區(qū)確權后不能買賣導致的確權收益低下，為什么就不能總結這些教訓后實現整體改革方案的提升與改進呢？
我們認為，即使按照本文提出的多元化產生建設用地指標的方法推動了農地確權，未來也須認真考慮是否應該逐步放開農地買賣，哪怕這個改革先只從一些地方開始試點，在觀察幾年的基礎上再根據情況來決定推廣與否，也比完全不允許這樣的改革探索要好得多。實際上，跟我國國情比較接近的越南在允許土地買賣后，并沒有出現農業(yè)土地過度集中現象，而因經濟困難而被迫賣掉土地的農戶比例幾乎可以忽略不計。即使出現少數經濟困難而被迫賣地的農民，一方面賣地可能對其是一個更有利選擇，另一方面政府也完全可以通過農村社保系統(tǒng)來負責兜底，而后者本來就是政府未來工作的題中應有之意。
一個簡單的類比就可以說明問題，甚至在1980年代，普遍認為國有企業(yè)是國民經濟基礎而不能民營化，但90年代后大規(guī)模民營化卻通過提高效率、加速增長鞏固了執(zhí)政黨的地位。相似地，農地、即使所有權仍然歸集體，那么哪怕只是允許永久使用權的自由買賣，為什么就不能嘗試？只要處理好政府在土地規(guī)劃、管理、基礎設施投資、糾紛仲裁等方面的角色，執(zhí)政黨在農村的地位就不僅不會因為土地自由買賣而弱化，甚至還可以通過實現農業(yè)、農村現代化而得到強化。從這個意義上看，突破了意識形態(tài)的束縛，未來土地改革大有可為。
再以農村宅基地復墾與農民集中居住為例，實踐中各地政府創(chuàng)造了很多模式，包括成都的“拆院并院?、浙江嘉興的“兩分兩換?、天津“宅基地換房?以及重慶的“地票交易?模式等，但這些模式都根本沒有、實際上也難以跳出國土部“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策的關鍵性體制約束，這些模式即使在本地執(zhí)行過程中都多少出現了前面提到的各種問題，而一旦在全國推廣后就馬上變成大范圍、運動式推動，結果這項政策給農民生產、生活帶來的好處被降低，帶來的問題卻被放大。而前面討論的浙江省推行的更行之有效的政策模式，卻因為與相關部委目標不合拍而被叫停，更不用說在全國范圍內得到推廣。
前面的分析說明，中國頂層改革設計的決策機制還需進一步完善。中央各部委在改革中自然也其部門利益，這一點不需要回避。但這也就意味著，在中央層面推動相關體制改革的主體就肯定不能是應該作為被改革對象的部委本身，而是應該建立包括這些部委在內、但又更有包容性的決策機構，決策中應該引入所有利益相關者代表以及相對中立的學術界人士，對重大政策議題進行充分的政策討論乃至辯論。
改革從來需要妥協，也不可能完美，但最重要的就是各相關利益群體都應該有相應代表介入到改革政策的討論與設計中去，都有機會擺明各自利益所在，也能一起去計算不同方案給各自帶來的損益，然后再尋求可做大蛋糕的方式來解決問題，特別是給潛在受損者以相應的補償以減少改革阻力。也只有這樣，才能在結合地方改革有效經驗和失敗教訓的基礎上，制定出能把握全局，同時又可以在關鍵領域實現關鍵突破的改革政策組合。
