中共十八屆四中全會(huì)將審議習(xí)近平總書(shū)記主導(dǎo)下形成的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》,詳細(xì)描繪法治中國(guó)新圖景。
習(xí)近平的依法治國(guó)觀(guān)的形成
認(rèn)真梳理一下中國(guó)改革開(kāi)放期間逐步形成的依法治國(guó)理論，和習(xí)近平從主政浙江期間首次明晰化的“依法治省”政治理念，其法治觀(guān)基本上可以清晰地概括為：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民權(quán)利和依法治國(guó)的統(tǒng)一。最近他又增加提出了“德主刑輔”，法治和德治的統(tǒng)一。這些觀(guān)念貎似有一定的矛盾性，但用階段目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的發(fā)展觀(guān)去理解，就能基本理清脈絡(luò)。
依法治國(guó)的觀(guān)念，最早來(lái)自法學(xué)界。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，法學(xué)界總結(jié)文革教訓(xùn)，提出了限制權(quán)治、祟尚依照法律規(guī)則治國(guó)的思想。1979年9月，法學(xué)家李步云、王德祥和陳春龍發(fā)表了《論以法治國(guó)》文章，從觀(guān)念更新和制度變革兩方面，詳細(xì)論述了應(yīng)當(dāng)在中國(guó)實(shí)行以法治國(guó)的方針。
此后，中國(guó)政治高層致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，政治領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于治國(guó)方略的研究基本停頓，全國(guó)人大立法偏重于刑事法和商法，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，政治理論的探討和研究也一直沒(méi)有很好的開(kāi)展。
1996年，中共十四屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問(wèn)題的決議》，開(kāi)始第一次出現(xiàn)了依法治國(guó)的提法。決議中闡述了社會(huì)主義精神文明建設(shè)與民主法制建設(shè)的關(guān)系。隨后，中共浙江省委提出了依法治省的目標(biāo)要求。11月2日，浙江省人大常委會(huì)作出了《關(guān)于實(shí)行依法治省的決議》。其淵源動(dòng)因，就是“認(rèn)真學(xué)習(xí)了黨的十四屆六中全會(huì)《精神文明建設(shè)若干重要問(wèn)題的決議》，認(rèn)為實(shí)行依法治省，是貫徹落實(shí)中央提出的“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”方針的堅(jiān)實(shí)步驟，也是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要保證。
1997年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)。將依法治國(guó)的方略提升到國(guó)家層面。大會(huì)報(bào)告中高度概括了依法治國(guó)的基本內(nèi)涵：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種形式和途徑管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！弊詈筮@句話(huà)，明顯來(lái)自于鄧小平。
2000年，浙江省委作出關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)依法治省的決定。2002到2007年，習(xí)近平主政浙江，先后任省委副書(shū)記、代省長(zhǎng)，浙江省委書(shū)記、省人大常委會(huì)主任。在浙江工作三年后，2005年初，習(xí)近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點(diǎn)課題，先后深入基層40多個(gè)鄉(xiāng)村、社區(qū)和單位開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。2006年浙江省委作出了建設(shè)“法治浙江”的重大決策，頒布《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》，“法治中國(guó)”在省域?qū)用骈_(kāi)始大膽實(shí)踐與探索創(chuàng)新。習(xí)近平2007年2月3日在浙江省十屆人大五次會(huì)議閉幕的講話(huà)中說(shuō)：“和諧社會(huì)本質(zhì)上是民主法治的社會(huì)。只有不斷推進(jìn)人民民主，提高法治化水平，才能確保發(fā)展健康安全、人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安?！?
中共十八大之后不久，2012年12月，習(xí)近平在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)講話(huà)》中說(shuō)：堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路、不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展的高度，提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的思想。
2013年2月23日，中央政治局就全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，全面建成小康社會(huì)對(duì)依法治國(guó)提出了更高要求。要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開(kāi)創(chuàng)依法治國(guó)新局面。他強(qiáng)調(diào)：中國(guó)已經(jīng)形成了以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，我們國(guó)家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删汀?
2014年2月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革的決定》，60條決定中，有5條專(zhuān)門(mén)涉及到八個(gè)方面的法律問(wèn)題。（詳見(jiàn)陳有西2014年02月18日《中國(guó)民商》文章：《憲法法律權(quán)威的原則已經(jīng)確立》）第一個(gè)內(nèi)容就是落實(shí)憲法和憲政問(wèn)題。第二個(gè)內(nèi)容就是行政執(zhí)法的改革問(wèn)題。第三個(gè)內(nèi)容就是司法獨(dú)立問(wèn)題。第四個(gè)內(nèi)容是司法方式改革問(wèn)題。第五個(gè)內(nèi)容關(guān)于人權(quán)保障。第六，廢除勞教問(wèn)題。第七，完善法律援助制度。第八，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)和完善律師隊(duì)伍。
這次的十八屆四中全會(huì)，將近二十年來(lái)依法治國(guó)的探索，直接上升為中央全會(huì)的主題。這在中共執(zhí)政65年歷史上是破天荒的。
依法治國(guó)應(yīng)厘清權(quán)治和法治的矛盾
依法治國(guó)是一個(gè)很龐雜的命題。中共十一屆三中全會(huì)后，中共就汲取文化大革命的慘痛教訓(xùn)，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的治國(guó)命題。這十六字方針其實(shí)包含了“依法治國(guó)”的基本精神。
但是，在中國(guó)三十年大舉立法，產(chǎn)生了近300部法律，基本做到“有法可依”的情境下，“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”這三項(xiàng)內(nèi)容卻一直被損害和違反。甚至出現(xiàn)了法治的倒退。濫用法律工具為“權(quán)治”張目的事例大量出現(xiàn)，出現(xiàn)了以“法治”面目出現(xiàn)的人治，“法治”變成了有權(quán)的人“以法治你”、“以法治百姓”的變種工具。權(quán)治一直在扭曲法治，“法治、依法辦事”，都成了掩蓋權(quán)治的漂亮口號(hào)。
最典型的大實(shí)話(huà)，是前重慶市公安局長(zhǎng)王立軍說(shuō)出來(lái)的： “把政治變成法制，這是我們的強(qiáng)項(xiàng)。如果他要把法制過(guò)程當(dāng)中的問(wèn)題變成案子，咱們搞了這些年案子，他行嗎？搞政治我們只有一半的主動(dòng)權(quán)；進(jìn)入法制軌道，我們就有了全部主動(dòng)權(quán)；要把這事變成案子，他就是觀(guān)眾了?！敝貞c的打黑，表面上都是依法辦事的。有偵查，有起訴，有辯護(hù)，有開(kāi)庭，有上訴，全部是按照《刑事訴訟法》來(lái)的。但是，是實(shí)質(zhì)，又是赤裸裸的“人治”?！胺ㄖ巍敝皇峭庖?。在全國(guó)，只有重慶這樣全面地摧毀了民營(yíng)企業(yè)的基礎(chǔ)。打出了那么多“民營(yíng)企業(yè)黑社會(huì)”。法院、檢察聽(tīng)公安的，公安聽(tīng)書(shū)記的，一個(gè)人的權(quán)力，可以讓一個(gè)直轄市翻江倒海。讓全市人民回到紅色海洋。薄、王下臺(tái)，重慶馬上變了基調(diào)。這就是非常典型的“人治”例子。沒(méi)有“法治”的穩(wěn)定和理性的基調(diào)，而是一種狂熱的運(yùn)動(dòng)。但是，由于表面上走了法律程序，司法各個(gè)環(huán)節(jié)的人，都被錯(cuò)案共同責(zé)任裹挾綁架，集體都有了責(zé)任，所以重慶的冤假錯(cuò)案，無(wú)法及時(shí)平反。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法律經(jīng)濟(jì)。在中國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的模式下，過(guò)去主導(dǎo)市場(chǎng)、擔(dān)任市場(chǎng)裁判員的政府，已經(jīng)不只是“守夜人”，而是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的直接參與者，是一個(gè)營(yíng)利性的“政府大公司”，自己直接卷入盈利活動(dòng)，成了交易的一方。國(guó)有土地的出讓?zhuān)V山資源的占有，媒體業(yè)的政府壟斷，國(guó)有公司的交易行為，政府都成了利益相關(guān)方，而不是超脫的裁判員。
這種現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致必須要在政府和企業(yè)之間，有一個(gè)獨(dú)立、客觀(guān)、超脫的裁判。和一套衡定的治理標(biāo)準(zhǔn)。這就是法律，就是獨(dú)立的法庭。政府不能在出讓土地時(shí)，是賣(mài)方，在發(fā)生土地買(mǎi)賣(mài)糾紛時(shí)，自己又成為法官，判自己有理。這就需要獨(dú)立的法院、能夠超脫地、不受影響地、審判政府的法院。需要有獨(dú)立的事先制訂法律規(guī)則。不能讓政府隨心所欲地在事中、事后去解釋法律，不能讓政府自己擔(dān)任自己的法官。要讓法院在審判時(shí)，有一個(gè)穩(wěn)定的事先明確的標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)、政府、法院，都要無(wú)條件地遵守。這就是按照規(guī)則治理，而不按照權(quán)力治理。
不因權(quán)廢法，不因人廢法。只有這樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的鐵的法則，才能建立，公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序才能維護(hù)。這就是法治的基本含義。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。產(chǎn)生了對(duì)法治的強(qiáng)烈需求。十八屆四中全會(huì)要制訂的依法治國(guó)的方略，就是在這樣的背景下，順勢(shì)而為。
習(xí)近平依法治國(guó)觀(guān)的核心內(nèi)容
習(xí)近平的依法治國(guó)思想，是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的。這次全會(huì)如果通過(guò)《決議》，將會(huì)成為全黨的意志，也將迅速成為指導(dǎo)政府和司法機(jī)關(guān)行為，引導(dǎo)全國(guó)人民思維和行為模式的國(guó)家意志。因此，知道其內(nèi)涵，理解其真實(shí)的含義和特征，是很有必要的。
中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平構(gòu)想的“依法治國(guó)”含義是什么呢？全會(huì)《決議》公布以后，應(yīng)該會(huì)有一個(gè)比較明晰的輪廓。從他最近的一系列講話(huà)中，其實(shí)也已經(jīng)展示了基本的精神。
他說(shuō)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要指針?！薄皥?jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一?！薄拔覀凕h的政策和國(guó)家法律都是人民根本意志的反映，在本質(zhì)上是一致的。黨的政策是國(guó)家法律的先導(dǎo)和指引，是立法的依據(jù)和執(zhí)法司法的重要指導(dǎo)?！薄皯椃ㄊ菄?guó)家的根本法，堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！薄胺仓卮蟾母锒家诜ㄓ袚?jù)，確保在法治軌道上推進(jìn)。”“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！薄皥?jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，把他律和自律緊密結(jié)合起來(lái)，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)。”
概括這些講話(huà)，四中全會(huì)將要倡導(dǎo)的法治的基本含義是：1、依法治國(guó)將加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)，黨的意志要通過(guò)制訂法律來(lái)實(shí)現(xiàn)；2、人民主權(quán)和政黨意志的高度一致，認(rèn)為黨代表了人民的根本利益，堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是堅(jiān)持了人民主權(quán)；3、法律至上，憲法至上，黨和政府等一切權(quán)力機(jī)構(gòu)，都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律規(guī)則的籠子。4、改革要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，行為要于法有據(jù)，行事要有法度。5、法治和德治并用，德主刑輔，德治為體，刑治為用，相輔相成。
可以看出，這些基本思想，尚沒(méi)有完全理清和正面解決“權(quán)治”和“法治”的矛盾問(wèn)題，政黨意志和法律意志如果發(fā)生沖突，由誰(shuí)最后決定的問(wèn)題，法律的權(quán)力屬性因素被突出，規(guī)則因素尚無(wú)明確的保障。但是，這種務(wù)實(shí)的從今日中國(guó)國(guó)情出發(fā)的漸進(jìn)式的法治，在當(dāng)前中國(guó)是最為現(xiàn)實(shí)的、能夠?yàn)槿h接受的將國(guó)家?guī)蚍ㄖ蔚囊环N階段性目標(biāo)方法。
依法治國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)阻力
法是人的意志。法的適用也要靠人，徒法不足以自行。因此，法治也離不開(kāi)人的主觀(guān)能動(dòng)性，“法治”本質(zhì)上也要靠“人”去“治”。從這個(gè)角度看，法治也是人治。那么，權(quán)治和法治，人治和法治，最大的區(qū)別是什么？有三大特征。
第一個(gè)特征，法治是多數(shù)人之治，法律是大家合意的表示，全民意志的表示；而人治是一個(gè)人的意志，憑批示，我這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)要怎么辦就得怎么辦，這就是人治。多數(shù)人之治和個(gè)人之治，都是治理，但意志來(lái)源和代表性不一樣。這是法治和人治的最重要的區(qū)別。
第二個(gè)特征，是事先之治還是事后之治。法治是按照事先建立的法律規(guī)則進(jìn)行法律適用，“十二銅表法”，“商鞅立信”，都是事先立了規(guī)矩，向社會(huì)宣告頒布，令出必行。包括立法者自己，也要堅(jiān)決遵守，這都是事先立法。而人治是事后立規(guī)，便宜行事。發(fā)生事件之后，再隨機(jī)出臺(tái)處理原則，隨勢(shì)而為，政策治國(guó)，跟著社會(huì)狀況，隨時(shí)變化。
第三個(gè)區(qū)別是理性之治，還是運(yùn)動(dòng)之治。法治是將矛盾帶上法庭，理性管理國(guó)家。讓國(guó)家按照秩序，以法治的渠道來(lái)解決，穩(wěn)妥而衡定。而人治是搞運(yùn)動(dòng)，像到處游行，把嫌疑人拉到廣場(chǎng)上宣判，公開(kāi)處理大會(huì)，一下子從重打擊，一下子從輕放過(guò)。我們強(qiáng)調(diào)法治，就是要限制那種不受制約的隨心所欲的權(quán)力。即習(xí)近平多次說(shuō)的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。
依法治國(guó)，包括用法律規(guī)則治國(guó)，用已經(jīng)形成的成文法原則和規(guī)則治國(guó)。用法律的頭腦、法律人的思維治國(guó)。規(guī)則是事先制訂的，任何即時(shí)的權(quán)力都要遵守法度，這就必然會(huì)制約權(quán)力。對(duì)權(quán)力的限制，限制的方法，必將成為今后中國(guó)法學(xué)界政治界反復(fù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題。當(dāng)權(quán)力和法律沖突時(shí)，政治家能夠收斂權(quán)力，而服從規(guī)則。這就是法治的長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，不可能一蹴而就。
現(xiàn)在先將依法治國(guó)這個(gè)概念完整地呈現(xiàn)，上升為執(zhí)政黨的全黨意志和目標(biāo)，是革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略步驟，本身就是一種歷史性的進(jìn)步。習(xí)近平總書(shū)記的大多數(shù)構(gòu)想，在法律強(qiáng)勢(shì)控制的基礎(chǔ)上，能夠逐步實(shí)現(xiàn)。余下的問(wèn)題，在深化改革中，再一步一步改進(jìn)和消除，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，慢慢解決。
